巴新真的会在2025年禁止原木出口吗？

2022 年 8 月 9 日，在巴布亚新几内亚新国民议会的就职演说中，总理詹姆斯·马拉佩承诺，除其他事项外，他的政府“致力于到 2025 年全面停止原木出口”。 这不完全是一个新的承诺。 早在 1990 年，森林部长 Karl Stack 就承诺暂停圆木出口，但后来未能兑现承诺。 他的继任者将新林业法的认证推迟了 12 个月，以便他可以在 1992 年生效之前颁发一大批新的原木出口许可证。2009 年，索马雷政府提出了一项名为 Vision 的长期计划 2050，大胆宣布立即禁止圆木出口。 森林部长 Belden Namah 就没那么大胆了。 他同年发布的新版《国家林业发展指南》仅表示，从 2010 年初开始颁发的所有新木材许可证将用于“仅 100% 加工”的伐木作业。

当马拉佩在 2019 年从彼得奥尼尔手中接过最高职位并承诺从外国资本家手中“夺回巴布亚新几内亚”时，森林部长索兰·米里西姆立即召开了全国林业峰会，讨论“夺回原木”的方式方法 从船上运回中国，然后在巴布亚新几内亚加工并在国内和国际市场上销售。 从那以后，一连串的部长和总理声明（例如，见 2021 年 8 月、2021 年 10 月和 2022 年 9 月的国民党）就 2025 年最后期限之前必须发生的事情做出了各种承诺。 伐木公司将有义务在“下游领域”与政府合作； 没有加工计划的公司将不会获得新的特许权； 原木出口许可证只发给土地所有者公司； 一半的原木采伐量必须在岸上加工； 在巴布亚新几内亚森林管理局对所有现有特许权进行审查之前，不会授予新的特许权。

30 多年来，关于这个主题的全国性辩论一直在两个熟悉的圈子中进行。 一方面，林业代表和捐助者资助的顾问一再指出，禁止从原生林出口原木将无助于扩大“下游空间”，超出一点点，主要是因为成本是 太大而需求太有限，所以没有利润可赚。 根据这一论点，如果原材料是从木材种植园采伐的，巴布亚新几内亚的下游加工才具有经济意义，但事实证明，在传统土地上扩大木材种植园面积几乎是不可能的，因为土地所有者不准备等待 20 或 30 年后才能从收获中获益。

另一方面，自然资源保护主义者和民间社会行为者出于自身原因支持原木出口禁令。 不是因为他们看到了国内建筑木材或木制家具制造的美好未来，而是因为他们认为伐木业是对生物多样性价值的威胁，是多余温室气体排放的来源，也是对政治体的腐败影响。

这些争论从未得到解决，因为没有政府对圆木出口施加任何实际限制。 那么，我们为什么要期望马拉佩政府信守承诺，如果它信守诺言，可能会发生什么？

如果巴布亚新几内亚森林管理局不是这样一个神秘的机构，回答这些问题会更容易。 林业官员必须了解有多少原木在陆上加工，以及加工地点，因为他们有责任确保当地土地所有者无论原木是否出口，都能收到应得的木材使用费。 林业官员还必须了解每年授予的特许权数量、附加条件以及到期期限。 但这些信息都被认为不适合公众消费。 因此，大部分相关统计信息必须来自 SGS PNG Ltd 的年度报告，该公司自 1996 年以来一直受政府委托监测圆木出口。

总理詹姆斯·马拉佩 (James Marape) 承诺到 2025 年停止所有原木出口并不是一个全新的承诺。 正如我在第一篇博客中指出的那样，自 1990 年以来一直在谈论类似的举措，但都没有成功。 近期圆木出口的模式必然让我们怀疑当前政府的承诺是否可以得到更多的重视。

首先要注意的是，在马拉佩成为总理后，交易量确实有所下降，但这主要是由于大流行的影响，而不是政府的任何政策声明。 SGS 今年前六个月的报告显示，2022 年的总量将略高于 2020 年，但不会像 2019 年那样高。

根据 1991 年林业法的条款，大部分原木出口和大部分原木采伐现在应来自基于森林管理协议 (FMA) 的特许权，这些协议是习惯土地所有者将其木材采伐权转让给 国家，以便国家可以将它们传递给伐木公司。 FMAs 旨在成为“可持续森林管理”制度的核心，在这种制度下，原生森林在很长一段时间内受到选择性采伐，森林不断再生——这就是 FMAs 持续 50 年的原因，而特许权基于 它们通常可以使用 35 年。 目前用于出口原木的所有 FMA 特许权都是在 1995 年至 2010 年期间授予的。如果政府现在要禁止从这些特许权出口圆木或取消现有许可证，许可证持有人很可能会起诉违反 合同。 目前尚不清楚政府是否准备采取这一行动方针。

FMA 特许权占原木出口总量的不到 20% 有两个原因。 首先是目前总量中的较大比例来自所谓的森林砍伐当局 (FCA)。 在这些特许权中没有可持续森林管理的借口。 它们主要授予那些计划使用圆木出口收入资助在已被完全砍伐的土地上建立大规模经济作物企业的公司，期限长达 10 年。 许可证持有者偶尔会承诺建造锯木厂或其他加工设施，但没有太多证据表明这些承诺得到兑现。 甚至种植经济作物的承诺有时也被证明是空洞的。 此类让步很可能会免除未来原木出口的限制，因为它们有助于政府雄心勃勃的大规模农业发展计划。

FMA 特许权在当前原木出口中所占比例如此之小的第二个原因是，这些出口中有一半以上来自旧特许权，这些特许权是在 1992 年现行林业法生效之前授予的。这些旧特许权要么基于 根据土地所有者与国家之间的木材购买权 (TRP) 协议，或者是基于土地所有者公司与伐木公司之间“私人交易”的地方林区 (LFA)，并获得森林部长的批准。 TRP 协议可以持续 10 到 40 年，而 LFA 通常被授权最长持续 10 年。

2019 年至 2021 年期间从 TRP 特许权出口的原木中，约有三分之二来自 TRP 协议已经到期的特许权。 目前的林业法没有规定续签此类协议，因此续签这些协议之上的木材许可证似乎是非法的。 这当然是州律师在 2017 年向国家森林委员会提供的建议中的观点。我们不知道这些狡猾的许可证何时到期，但它们的不断重新激活并没有激发人们对委员会准备减少数量的信心 从此来源导出的日志。

州律师的建议与 LFA 的让步没有任何关系。 有人可能会争辩说，如果土地所有者表示同意并获得部长的批准，它们就可以永远存在，但这肯定会违反可持续森林管理的原则，该原则旨在为当前的法律和政策框架提供信息。 这一来源的原木出口比例目前正在下降，这可能不是因为政府的政策，而是反映出经过三十多年的开采，木材资源已经枯竭。

至于木材管理局 (TA)，现行的林业法明确表示，这些是小型项目的许可证，在这些项目中，木材将由当地的便携式锯木厂经营者采伐和加工。 然而，该法案的一个漏洞使得外国伐木公司有可能从其中一些 TA 特许区采伐和出口木材，前提是可以证明它们是 FCA 特许区的小规模版本。 上图显示此漏洞在 2014 年至 2019 年期间被利用。该窗口现在似乎正在关闭，但尽管 FCA 窗口仍然打开，但新的 TA 特许权原木出口禁令影响很小。

当对现有林业法的修正案提交议会时，我们会知道更多。 起草过程已经保密了好几个月，所以我们不知道他们是否会加强可持续森林管理的原则，为下游加工提供新的激励措施，或者只是让伐木公司更难进行 一切如常。

基于该行业的历史——以及本博客和我的 Devpol 讨论文件中的分析——最有可能的结果是，业务将照常进行。

（作者：Colin Filer 科林·费勒博士是澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院的名誉教授。版权归原作者所有，若有侵权，请作者持权属证明与本网联系删除）